定远县人民政府

（2009年10月16日）

定远县地处皖东，人口95万，辖1个省级工业园区，22个乡镇，253个行政村，国土面积2998平方公里，耕地245万亩，村庄建设用地36万亩，未利用地13万亩。我县目前农村住户18.24万户，农业人口81.61万人，农村村庄建设用地面积达35.59万亩，户均宅基地1.95亩，人均用地294平方米。

《安徽省建设用地置换暂行办法》颁布实施以来，我县高度重视，把建设用地置换作为一项意义重大、影响深远、一举多得的重要工作，放在统筹城乡发展的大背景下去谋划，放在建设社会主义新农村的大环境中去思考，放在纵深推进“三大战略”的大格局去布局，理清置换思路，明确工作目标，优化时空布局，力求与各项规划相互衔接，集中整合，谋求建设用地置换效益最大化、土地资源配置最优化，精心组织实施，取得了显著成效，初步探索出一条建设用地置换的“定远模式”。

一、建设用地置换工作基本情况

2007年以来，我县共上报省厅29个批次建设用地置换材料，拟置换土地总面积719.9669公顷（10799.5035亩），被置换土地总面积412.5183公顷（6187.7745亩）。省政府和省厅共批准我县12个批次建设用地置换，涉及我县21个乡镇62个项目区，拟置换土地总面积284.5004公顷（4267.506亩），被置换土地总面积307.2636公顷（4608.954亩），拆迁总户数1404户，户均宅基地面积3.04亩。12个批次置换项目我县均是在省政府和省厅批准后二个月内实施完成置换任务，并深得安徽省国土资源厅高度评价。最近我县又上报市局2个批次置换报件，拟置换土地总面积75.6536公顷（1134.804亩），正在组织2个批次拟置换报件。

2007年，我县共上报16个批次建设用地置换材料，拟置换土地总面积247.5915公顷（3713.8725亩），被置换土地总面积253.8064公顷（3807.096亩）。省政府批准5个批次置换项目（2007年第一、二、三、七、十三批次），拟置换土地总面积41.1050公顷（616.575亩），被置换土地总面积56.5309公顷（847.9635亩）。 

2008年，我县组织上报4个批次建设用地置换材料，拟置换土地总面积149.0009公顷（2235.0135亩），被置换土地总面积158.7119公顷（2380.6785亩）。省政府批准3个批次置换项目（2007年第八、九、十二批次），拟置换土地总面积94.3945公顷（1415.9175亩），被置换土地总面积92.0208公顷（1380.312亩）。

2009年，我县已上报省厅9个批次建设用地置换材料，拟置换土地总面积397.6135公顷（5964.2025亩）,已上报市局2个批次置换报件，拟置换土地总面积75.6536公顷（1134.804亩）。省政府和省厅批准4个批次置换项目（2008年第一、二、三、四批次），拟置换土地总面积149.0009公顷（2235.0135亩），被置换土地总面积158.7119公顷（2380.6785亩），我县正在组织验收报件，预计10月份申请省市建设用地置换验收组验收。

最近正在组织的2个批次的置换报件，拟置换项目区总面积约1100亩。

二、建设用地置换初步成效

（一）破解了用地困境、拓展了发展空间

通过建设用地置换的开展，我县被置换土地132.6570公顷（1989.855亩）用于城市建设，19.8770公顷（298.155亩）用于集镇建设，138.7198公顷（2080.797亩）用于工业园区建设，有力缓解了各项建设和发展用地紧张的现状，促进了城市扩张，加快了城镇化进程，保障了经济提速发展。

（二）改善农民生产生活、推进了社会主义新农村建设

建设用地置换的村庄大多地处边远、配套不完善、环境较差，通过置换开展并结合新农村建设，整合自然村庄，兴建农民新村，配套农村基础设施，极大地改善了农民的生产生活环境，促进了农村面貌的改变，加快了社会主义新农村建设。通过置换开展，整理复垦土地284.5004公顷（4267.506亩），新增耕地269.5942公顷（4043.913亩），通过采取工程措施，提高了耕地质量，改善了生产条件和生态环境，方便了农民生产和管理，特别是较大幅度地增加了农民收入。

（三）促进了节约集约利用土地

通过建设用地置换，对大批空心村进行整理复垦，有力改变农村建设用地浪费、闲置严重现象，把闲置、低效的建设用地整理复垦成高质量的耕地，既解决了城镇用地的紧张问题，又保持了区域内耕地总量不减少、建设用地总量不增加，优化了城乡建设用地布局，促进了土地节约、集约利用。

（四）积极推进了集体土地流转

通过建设用地置换，复垦的耕地可以由村组集体经营，在尊重农民意愿的前提下，集中对外发包，每亩每年至少可以有500元的租赁费，同时如果集中发包给企业和大户，实行规模经营，发展现代农业，建设产业基地，又可以为推动农业产业化建设创造了条件，其本身就是一种比较好的土地流转方式。

三、建设用地置换“定远模式”

建设用地置换工作是一项具有前瞻性、开拓性、创新性、探索性的工作。通过近几年来的实践，初步探索出比较成熟的“定远模式”。可以用五句话来概括：统筹规划是前提，领导重视是保证，科学选点是关键，群众参与是基础，合理补偿是“底线”。

第一，统筹规划是前提。建设用地置换工作是一项综合性的系统工程，必须要从全局的高度，统筹考虑并充分体现经济社会快速发展的实际需要，把建设用地置换规划与经济社会发展总体规划和各类专项规划作为一个整体来谋划和推进。要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、群众参与、科学决策”的方针，立足区域合理分工和协调发展目标，科学系统地谋划建设用地置换规划，统筹安排好与各类发展规划的衔接，防止和避免盲目建设、重复建设。我县在建设用地置换中，紧紧围绕土地利用总体规划和经济社会发展总体规划，结合各类专项规划，切实做到统筹发展、协调同步、整体推进，优化了土地利用结构，推进了产业集群发展，拓展了经济发展空间，充分发挥了建设用地置换的最大效益。

第二，领导重视是保证。建设用地置换工作政策性强、涉及面广，是一项复杂的系统工程，必须一把手负总责、亲自抓，这样才能有力有效。因此，我县从一开始就高度重视这项工作，作为“一把手”工程，用县、乡、村三级一把手的力量去推进这项工作的开展，切实做到了亲自谋划、亲自安排、亲自推动。充分发挥各部门的职能作用，明确了国土资源、规划、农业、水务、林业、财政、监察、审计、供电、通信等部门的责任，分工负责，各负其责，形成了上下联动、左右协调、整体推进的强大合力，保证了这项工作高效实施、迅速推进、快见成效。

第三，科学选点是关键。实践认识到，选好点是做好建设用地置换的关键。在选点上，我县注意把握五个要件，即“五字要决”。“大、差、好、强、少”，一是“大”。即选择户均宅基地面积大的。宅基地面积越大，可置换的土地越多，置换的效益就越高。二是“差”。即选择住房条件差的。房子越破旧，补偿就越少，成本就越低，效益就越高。三是“好”。即选择群众基础好的村庄。只有群众基础好，才能统一思想，形成共识，顺利开展置换工作。四是“强”。即选择基层组织班子强的。基层组织是建设用地置换的直接组织者、推动者和实施者，把项目区放在基层组织坚强有力的地方，保证了建设用地置换工作的高效有序推进。五是“少”。即选择安置量少的村庄。我县紧紧把握这五个要件，收到了良好效果，实现了效益最大化，促进了建设用地置换工作的顺利开展。

第四，群众参与是基础。在建设用地置换中，我们充分尊重群众意愿，切实发挥群众理事会作用，让当地有影响的老村干、老党员参与此项工作，效果好，后遗症少。

第五，合理补偿是“底线”。补偿标准关系群众切身利益，群众最关心的也是补偿问题，合理补偿是做好置换工作的“底线”，必须到位。我们坚持群众利益第一，切实维护和保护农民的合法利益，制定了符合农村实际、农民能够承受的补偿安置标准，严格按照标准，认真开展评估，实行张榜公示，及时补偿到位，使老百姓得到实实在在的利益，形成了群众积极支持置换、主动参与置换的浓厚氛围。

四、存在问题

近几年来，我县的建设用地置换工作，在省市的正确领导和国土部门的大力支持下，取得了显著成效。但从全局上、长远上、发展上来看，还存在一些亟待解决的问题，影响置换工作的健康发展，突出表现在“五难”上。

1、置换指标落地难。由于受土地利用规划的限制，建设用地置换指标比较分散和零碎，难以集中使用，限制了城镇化、工业化的发展。如我县工业园区，区域内的村庄、一般农田、基本农田犬牙交错，符合土地利用规划的地块都插花在基本农田之中，即使有指标，也只能批到符合规划的土地上，而这些土地既不规则，又比较分散，难以满足项目的用地需要，存在着指标难落地、项目难落户的现象。

2、置换指标报批难。省政府出台实施的《安徽省建设用地置换暂行办法》，有效地缓解了用地紧张矛盾。但报批过程相对漫长、环节繁杂，而土地置换工作一个批次只需2个月时间，项目实施快，审批速度慢，影响了置换工作。

3、统筹发展结合难。目前的建设用地置换工作尚处于小规模、分散式的试点阶段，点多面广，村小户少，不成规模，难以与城镇体系规划、新农村建设规划、中心村建设规划有机对接。虽然建成了一批农民新村，但由于受到资金、交通、生产等限制，目前只能就近、就田、就钱安置，安置点规模较小，与中心村规划难以对接，与统筹城乡发展的要求差距很大。

4、置换经费保障难。目前的建设用地置换规模较小，难以满足迅速发展的城镇化、工业化的发展需要。必须抓住机遇，进一步加大力度、加快步伐、加速推进。按照我县的发展需求，每年需要置换用地指标6000亩以上，按目前每亩拆迁安置补偿等费用2万元计算，也需要1.2亿元以上，县乡财力难以负担。

5、“支农”项目整合难。近几年来，中央高度重视“三农”工作，出台实施了一系列“支农”项目。但由于项目都是各部门安排，实施方法不同、建设周期不同、资金渠道不同，且目前的建设用地置换规模小、要求高、实施快，无论是项目要求、建设规模，还是实施条件、农民意愿，都难以匹配融合。

五、几点思考

开展建设用地置换工作，是一项事关全局、事关长远、事关发展的系统工程，是破解发展难题、突破用地瓶颈、促进经济发展的有效途径，是在城镇建设用地需求强烈和农村集体建设用地潜力巨大的背景下出台的破难之举，具有战略性、突破性的意义。作为一项新生事物，在新的形势下，需要我们用新的视野、新的理念、新的举措来思考、研究和谋划建设用地置换工作，推动建设用地置换工作持续健康顺利开展。通过认真总结近几年来的实践，有以下几点思考和建议：

1、要着眼长远，科学制定建设用地置换的中长期规划。建设用地置换是一项带有长期性、战略性、系统性的宏大工程，是人口、资本、资源等要素的相互融合、优化配置、协调发展的举措。不仅涉及农村，也涉及城市；不仅涉及经济发展，也涉及社会发展；不仅涉及农业领域，也涉及其它领域。是牵一发而动全身的战略性课题。因此，必须要科学规划，统筹兼顾，有序推进。从潜力上看，我县有近20万户农户，每户的住宅占地平均达到3亩，有60万亩（400平方公里）的置换空间，如按每户160平方米的宅基地计算，只需安置用地4.8万亩，有55万多亩（366平方公里）的新增耕地，置换潜力巨大。从发展上看，未来20年，我县需新增城乡建设用地80平方公里（县城30平方公里、中心集镇30平方公里、一般集镇20平方公里），平均每年4平方公里（6000亩），不仅完全能够满足新增建设用地需要，还可以大幅度增加耕地面积，出让建设用地指标。因此，必须要着眼发展需要，至少要制定未来10年的建设用地置换规划和年度实施计划，并与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、新农村建设规划、产业发展规划以及其它专项规划有机衔接，努力实现科学发展、全面发展和可持续发展。我县拟选择资质好的单位，帮助做建设用地置换中长期规划

2、要创新机制，赋予县级建设用地置换更多的自主权。通过近几年来的建设用地置换工作的实践，已经形成了较为成熟的运行机制，从项目申报、组织实施、检查验收、履行报批等环节，比较规范严谨，总体运行良好。但我们感到报批周期长、审批环节多、运转程序繁。建议要加快创新适应基层工作、适应建设用地置换的工作机制，赋予基层更多的自主权。如可以简化审批环节，为确保置换工作落实，可以建立指标库，实行总量控制、动态管理、严格监管、年底算账，每年组织验收考核，发现问题，严肃处理。让县级从发展的实际出发，自行安排用地规划。这样，可以持续高效地开展置换工作，一年可以组织5-6批次置换报件，提高效率，增强效益，促进经济社会又好又快发展。

3、要深化改革，构建建设用地置换指标储备交易的市场。随着建设用地置换的大面积推开和经济社会发展的需要，置换工作必将进入一个高峰期。如同商品一样，一些地方会产生过剩，一些地方也会出现不足，形成供需矛盾，需要有形的市场来调节。但目前的建设用地置换处在一个封闭性、计划性的状态中，置换指标多了无处卖，没有指标的无处买。对我们定远这样土地资源丰富的地方来说，置换的空间非常巨大，但缺乏发展资金；对一些土地资源紧张的地方来说，置换几乎没有空间，缺少的是用地指标。因此，应参照国有土地入市交易的做法，建立建设用地置换指标储备交易市场，可确定基准价格，既能收储，也能直接交易。通过市场这个平台，使有潜力的地方通过置换获得发展资金，有资金的地方通过购买指标获得发展空间。省里可以建立建设用地置换指标储备交易中心，通过招拍挂等形式，让用地指标充分流动起来，最大限度地优化土地资源配置，形成各取所需、相互促进、共同发展的土地利用新格局。

4、要紧锣密鼓，抓紧科学修编土地利用总体规划。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是关系经济社会发展和人民长远利益的大事。当前，我们发展上面临着许多问题，如人才、资金等问题，都可以通过深化改革、创新机制得以有效化解，但土地是基本国策，红线难越。而目前的土地利用总体规划是在十年前的背景下编制的，特别是我县247万亩耕地中，有216万亩是基本农田，而且城镇周边、交通沿线等重要发展区域都是基本农田，成为制约经济社会发展的最大障碍。而建设用地置换只能解决用地指标问题，不能突破土地利用规划，难以解决加速推进城镇化、工业化的发展空间问题，必须要抓紧组织实施新一轮的土地总体规划修编工作，统筹协调与经济社会发展总体规划和各类专项规划，科学安排城镇和产业布局以及土地利用分区，切实解决好土地利用的重大问题，为经济社会发展提供有力的用地支撑。

5、要着眼保障，开辟多元化筹集建设用地置换基金渠道。虽然我们建立了建设用地置换基金，但难以满足持续增长的置换需要，没有充足的资金作保障，就不可能有序、有力、有效地开展置换工作。因此，需要通过土地出让金切一块、财政列一块、引入社会资金参与一块、出售土地指标筹备一块等途径，建立渠道畅通、资金充足、保障有力的置换建设基金，为建设用地置换工作提供有力的投入保障。按我县每年需置换6000亩土地计算，以现在的标准需1.2亿元资金，即使土地出让金按20%可切6000万元，列入财政预算2000万元，也只有8000万元资金，但远不能保障置换需要。如果能够每年出售4000亩土地指标，按每亩3.2万元报批价格计算，扣除成本，可获利4800万元，可以弥补置换基金的不足。同时，要大力深化投入机制改革，积极探索社会化投入方式，引入社会资金，可以采取毛地出让的方式，把若干村庄的拆迁补偿、复垦和安置点建设进行打捆，采取公开招投标的方式，吸引社会资金参与。这样，如果一亩地的指标能够卖到4-5万元，肯定会有较高收益，必然能够引入社会资金参与，可以极大地减轻政府投入的压力，保证前期置换经费的需要，形成多元投入、良性循环、持续增长的置换投入机制，为建设用地置换乃至经济社会发展提供有力支持和保障。

我县的建设用地置换工作虽然取得了一定的成效，但与上级的要求、与先进地区、与经济社会发展的需要相比，还存在一定的差距。我们将以更强的力度、更实的举措，务求取得更大的成效、更多的成果，促进经济社会又好又快发展。