县政协社会法制委员会

2010年2月29日

1998年开始，我县部分乡镇就对土地流转方式进行了有益的探索和尝试，取得了一定的效果。为深入了解我县土地流转工作的现状，4月下旬，刘多良副主席带领县政协有关人员进行了专题调研。调研组采取一听二看三谈的方式，听取了县农委和有关乡镇关于土地流转工作情况汇报，并深入到桑涧、大桥、永康、张桥等乡镇进行实地调研。

一、土地流转的现状

据统计，截至2009年底，全县土地流转总面积14.38万亩，其中：耕地流转9.2万亩，集体山场、林场流转1.57万亩，集体水面流转3.61万亩。分别占总耕地面积、总山（林）场面积和总水面面积的6.2%、1.57%和13.88%。在流转方式上，转包5.09万亩，转让0.99万亩，租赁3.5万亩，互换1.2万亩，入股0.05万亩，其他方式3.55万亩。在流转期限上，流转期限在1年以内的2.01万亩，2年以内的1.52万亩，3-5年的4.87万亩，6年以上的5.98万亩。

在土地流转过程中，形式多样，效果明显。主要有这几种形式。

1、代耕代种。劳力缺乏或者外出务工人员，以口头约定方式，将自己的承包土地交由他人耕种，耕种期限、费用等由双方口头约定，一般不签订书面流转合同书。这种流转方式简单、便捷，但也容易产生土地承包纠纷。

2、大户承包。农村税费改革前后，尤其是2003年退耕还林期间，一些种田、养殖大户及科研单位租赁农户的承包土地，进行农业、林业生产。如南京苏森种业公司租赁连江镇美景村1000多亩土地进行植树造林，并与各农户签订土地租赁协议书，明确租赁期限等。西卅店杨兴干租赁农户承包土地460亩，从事粮食生产、黄牛养殖及植树造林等，与农户签订了土地租赁协议，明确相关权利及义务。2009年，永康镇针对山东陈村塘下、西谷村民组人均耕地面积较少，外出务工人员较多的特点，通过大量细致的宣传、引导工作后，将25户农户512亩承包土地集中调整连片后，发包给种粮大户谷志界承包，从事农业生产，承包期限到2025年6月30日止，承包费用每亩每年400元左右。

3、委托发包。由村组牵头，在征得承包农户同意的情况下，与农户签订租赁协议书后，把承包农户弃耕土地集中连片后，对外发包。张桥镇结合土地置换工作，将管李村井头杨村民组置换出的土地约110亩，由村委会租赁给蔬菜种植能手邬家明从事大棚蔬菜种植，租赁期初定5年，租赁费每亩每年500元。在租赁期间，农户还可以在蔬菜大棚务工，每人每天务工工资在30-50元不等。桑涧镇桑北村董圩村民组部分农户委托村委会，将100余亩承包土地租赁给亳州药材商李某，种植一种名为白术的中草药，每亩每年租赁费800元，按照承包人李某的要求，从事田间管理，只要有收获，在每年底每亩另付给农民1200元劳务费。

4、股份合作。在承包期内，农民可以拿自己的承包土地的承包经营权作价入股，实行保底租金和年底分红相结合的办法，进行土地流转。如炉桥镇马元村王东、王西两村民组35户农民将近50亩承包土地作价入股加入荣飞农业种植专业合作社，每1亩田为一股，每股每年保底租金600元，到年底结算，按盈余情况实行二次分红，取得了良好的成效。

二、基本做法

（一）抓宣传。近年来，在县政府的重视下，县农委通过召开会议、组织培训、张贴标语、印发宣传资料等行之有效的方式，广泛宣传农村土地流转的有关法律、法规和规定和政策精神，让广大基层干部和农民知法、懂法，能依法、有序地进行土地流转，为土地流转工作营造一个良好的氛围，促进此项工作健康有序地开展。

（二）抓试点。2009年县政府选择张桥、永康、桑涧三个乡镇为我县农村土地流转试点乡镇，县乡成立了农村土地承包经营权流转试点工作领导小组，印发了农村土地流转试点方式（试行），制订了农村土地承包经营权流转实施办法（试行）。试点乡镇建立了农村土地流转服务中心，从有关部门抽调专人，在专门办公场所办公，制定了相应的办公制度。

（三）抓推广。在取得试点经验的基础上，2010年县政府对全县印发了《定远县促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营实施方案》和《定远县农村土地承包经营权流转实施细则》，明确了全县土地流转的总体目标、基本原则、流转类型、流转程序及加强土地流转的组织领导等。

（四）抓仲裁。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的有关规定，县政府成立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，印发了《定远县农村土地承包经营纠纷调解仲裁实施方案》，明确仲裁指导思想、基本规则、工作任务、仲裁程序及工作措施等，并制定了各项管理制度，制作了相关的仲裁文本，聘请了33名仲裁员，目前，前期各项准备工作基本完成，为有效解决农村土地承包经营纠纷提供了法律保障。

三、存在的问题

二轮土地承包后，党中央、国务院采取多种惠民政策，破解“三农”工作难题，鼓励农民把土地向种粮大户手中转移，集中耕种，但在实施过程中还有许多阻力和困难，有待于在今后的工作中解决。

（一）认识不高。加快土地流转步伐，进行适度规模经营，逐步实现规模化生产、集约化经营，是现代农业发展的必然要求和趋势，也是新农村建设的一项重要内容。但由于县乡村干部对土地流转重要性、必要性认识不高，在日常工作中常常处于被动应付状态，加之对土地流转相关政策及法律、法规了解不够，不能积极主动的宣传、引导农村土地依法有序地流转，而且此项工作涉及一家一户的切身利益，涉及面广、工作量大，部分基层干部存在畏难情绪。同时，按照依法、自愿、有偿的基本原则，农民对自己的承包土地是否流转、如何流转、流转价格、流转期限等有自主决定权，政府只能通过宣传来鼓励、引导农民依法有序地流转。

（二）宣传不力。由于宣传力度不够，广大乡村干部、群众对土地流转的相关知识不了解，特别是部分群众担心土地流转后失去承包土地，影响了土地流转的进程。大多数农户恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农户，又开始收回原有承包地自己耕种，影响了土地流转的进程。

（三）组织不全。加快农村土地流转的重要环节是建立土地流转服务平台，形成县政府有土地流转服务中心，乡镇政府有土地流转服务大厅，村委会有土地流转信息联络员的三级土地流转服务体系，为土地流转提供政策法律咨询、流转信息发布、流转合同签订鉴证、土地收益评估及土地流转档案管理等服务。为此，2010年，县政府分别印发了《定远县促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营实施方案》（定政办〔2010〕8号）和《定远县农村土地承包经营权流转实施细则》（定政办〔2010〕6号），以规范、促进全县土地流转。但是由于受各项条件限制，此项工作还只流于形式，没有发挥县、乡、村土地流转服务网络的作用。

（四）流转不规范。调查发现大多数土地流转行为只是口头约定，不签订合同，即使签有书面合同，也存在不规范、不完善的问题，合同条款内容简单，对双方权利义务及违约责任，流转土地地面上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定，从而造成土地承包关系混乱，土地流转纠纷隐患增多。

（五）仲裁不畅。承包土地纠纷调解仲裁工作是一项准司法行为，从当事人申请起，到案件受理、立案审批、取证、现场勘查、举证、调解、庭审、仲裁合仪、裁决、送达、结案、监督、回访等，每一个环节都必须严格按照仲裁程序规范操作、依法办理。根据2010年1月1日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，县政府印发了《定远县农村土地承包经营纠纷调解仲裁实施方案》（定政办〔2010〕7号），成立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，办公室设在农委，由农委负责日常工作。目前，前期准备工作基本完成，但是由于硬件条件缺失，导致土地仲裁工作无法正常运转。

四、对策建议

通过调研，我们对农村土地流转工作有了更深层次的了解，对它的意义和作用作了粗浅的探讨。

1、提高对土地流转的认识。要充分认识到土地流转是现代农业和新农村建设的重要环节和必经途径，要把此项工作列为当前工作重中之重抓好落实。同时尽可能利用电视媒体、召开会议和发放宣传材料等形式，宣传有关土地流转的法律法规，让农民了解政策，消除误解，放心流转。

2、坚持因地制宜，分类指导。充分发挥城郊乡镇的地理优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业和高效农业，依据产业特色，引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模，推进土地适度规模经营；积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，采取各种形式把承包地流转到种养大户手中。同时，积极引导农户以互换形式加快土地连片集中，改变目前土地布局过小、过散的问题，切实提高耕种效率。

3、加快农村劳动力转移速度。一要大力发展农村二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。二要加大对农村劳动力的培训力度，大力培育农村劳动力市场，提高农村劳动力非农就业技能，拓宽就业门路。三要继续深化城市户籍管理制度改革，打破农民身份的限制，改变农民的“恋地”观念，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家入户，减少农民对土地的直接依赖。四要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民的后顾之忧。

4、制订土地流转优惠政策。要大力发展农民专业合作组织，支持种养大户发展种养殖业，推动农业产业化经营。对土地流转大户的积极性，通过典型示范，从而促进农村土地逐步向规模化、集约型方向发展。

5、加强土地流转服务网络建设。县、乡财政要拿出必要的资金和场所，抽调必要的工作人员，加强县土地流转服务中心和乡镇土地流转服务大厅建设，做到有专人办公、有办公场所、有专门的电脑等办公设备，充分发挥县、乡、村三级土地流转服务网络的作用。

6、调解仲裁土地承包纠纷。要按照县政府的统一布署积极开展土地承包经营权纠纷的调解工作。对发生在本行政区域内的承包土地纠纷，各乡镇要积极主动地进行调解，调解成功的制作调解书；调解不成的，由乡镇农村土地调解委员会书面报告县土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，并按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的有关规定及时仲裁，以维护农村社会秩序的稳定。

7、设立专门办公机构。要把此项工作当作破解农村发展难题的一项重要工作来抓，切实加强领导，在县乡设立农村土地流转服务中心，抽调专人办公，办公经费纳入县财政预算，以确保土地流转工作做实做好，取得实效，促进我县农村工作再上新台阶。