县政协社会法制委员会

（2010年12月15日）

为全面掌握我县“五保”供养工作现状和存在的问题，进一步提高供养能力和服务水平，刘多良副主席带领调研组一行深入到县民政局及池河、桑涧、定城、吴圩等乡镇敬老院，通过听取汇报、入院、入户视察等方式，对全县贯彻实施《农村五保供养工作条例》及敬老院建设情况进行专题调研，现将调研情况报告如下：

一、五保供养工作的现状和成效

我县认真贯彻落实《农村五保供养工作条例》，基本实现了按标施保、应保尽保，较好的保障了全县五保对象的基本生活，使全县农村五保供养工作逐步走上了法制化管理轨道。全县现有“五保”供养对象7595人，占全县农业人口的0.9%。其中集中供养3232人，占供养人数的43%，分散供养4363人，占供养人数57%。供养标准：集中供养年人均1800元，分散供养年人均1200元。2010年省财政下拨我县农村“五保”供养资金645.75万元，县财政配套供养资金424.25万元，计1071万元，均按季度实行“一卡通”发放，五保增减实行动态管理，全年五保供养经费已全部发放完毕。

（一）加强领导，落实责任。县委县政府把建立实施五保供养制度作为解决民生问题的重要内容，强力推进，并列入年度目标考核内容，纳入了当地经济社会发展规划。县、乡两级分别成立了由主管县、乡镇长任组长的农村五保供养工作领导小组，由民政部门牵头，负责具体事务和各部门的协调，财政、审计等各有关部门各司其职，通力协作，初步形成了领导重视全面抓，民政主管部门牵头抓，部门配合主动抓的工作格局，各乡镇（材、街道、社区）也分别成立相应的组织协调机构，负责落实具体工作。

（二）强化宣传，公开政策。县、乡两级都能结合农村改革实际，借助墙体标语，逢集日和普法宣传日等便利条件，通过广播、电视形式，向广大群众特别是偏远山区的群众宣传农村五保供养政策，增强了工作的公开性和透明度。县民政局还印制宣传单、宣传册各2万余份，发布宣传标语50余条广为张贴，通过形式多样的宣传活动，既丰富了五保供养对象和广大群众的政策知识，又提高供养工作的效率。

（三）严格程序，规范管理。在五保对象范围的界定和审批程序上，县、乡、村三级严格按照省、市《办法》的要求和执行《条例》规定的标准，坚持本人申请，村委会入户调查、民主评议、乡镇审核，县民政局审批的程序，做到了“三不”即不申请的不纳入，不符合条件的不纳入，不评议的不纳入。确保了对象的准确率和供养工作的公开、公正和公平。

二、农村敬老院建设情况

我县敬老院大多数是1991年建立起来的，现在县仅有22所敬老院，基本上实现每个乡镇都有一所敬老院。全县敬老院占地约300亩，建筑面积4万平方米以上，如果床位全部利用，入院五保可达3200余人，集中供养率可达42%。但由于配套资金不足，多数敬老院只能保障吃、住问题，敬老院的基础设施建设相对落后，加上管理人员和服务人员严重不足，给院民生活带来较多不便。

为了进一步改善“五保”居住环境和条件，提高五保集中供养率。我县在“十一五”规划中，将池河、吴圩、定城、张桥、永康等镇敬老院建成标准化楼房，特别是吴圩、池河敬老院，居住区占地45亩，交通便利、环境幽雅，共建标准化宿舍楼16栋288间，室内室外装有生活设施（床、衣被柜、电视、电风扇、太阳能洗浴间）。确保“五保”老人能净身入住。生活区内还建有餐厅、活动娱乐场所、医疗室、家禽家畜养殖场等设施。两院可容纳入住老人450余人，总投资在950余万元。定城镇敬老院还设有医疗室，使“五保”老人能及时就医，解决了外出就医不变的难题。为了改善入住老人的生活，提高“五保”的生活水平，敬老院还开展生产自给、自种蔬菜、自养家禽家畜，来改善生活。桑涧镇敬开展生产自给活动，实行工分制有偿鼓励的办法来调动生产积极性。这一做法得到“五保”老人的拥护和支持，生产出的蔬菜自给有余。敬老院每月还发给院民40元零用钱，现在院民生活费标准已达到200余元。院内各项管理和责任制度健全，同时制定了《院民守则》确保院内工作的正常开展。

为加强农村敬老院的建设，提高管理水平和服务质量，县政府2008年出台了《关于进一步加强农村敬老院管理工作的通知》，下发到各乡镇及所敬老院，使我县敬老院建设和五保供养有了规范性政策和依据，使我县敬老院管理工作迈上新台阶。

三、存在的问题

我县在贯彻实施《条例》及敬老院建设方面虽然取得了一定的成绩，但与目前农村五保供养工作的需要还存在一些不足。

一、乡镇敬老院大多建于上世纪90年代初期，房屋基础设施陈旧，乡镇没有专门的维修经费，上级补助资金非常有限，加上管理服务人员少，待遇不高和维修经费保障不足，对正常工作开展有影响。

二、敬老院的管理经费和服务工作滞后。工作机构没有经过人事编制、劳动保障部门核定，人员和工作经费没有来源,工作人员有后顾之忧，加之经费保障、服务手段落后，现有的服务人员很少有专业、系统的培训，服务方式和手段与供养人员的要求有一定差距。

三、供养标准偏低。我县的供养标准基本符合全县经济社会发展水平。但目前，全县集中供养标准年人均只有1800元，分散供养标准年人均1200元，均未达到《条例》规定的上年农民人均收入的水平，也低于全市的供养水平。目前的供养标准很难维持集中供养人员的基本生活，仍处于“低标准、瓜菜代”的现状，分散供养对象尤为突出。

四、供养集中入住率偏低。从调研的情况看，由于受传统观念的影响，有相当一部分“五保”对象不愿离开自己的居所，入住敬老院的意愿不足，但目前更重要的是农村敬老院多数规模小、陈旧、承载能力有限，加之池河、吴圩标准化敬老院当前还没有入住，全县平均集中供养率只有34%。分散供养的一些农村“五保”老人有由于居住偏僻、住房条件差、年老多病、生活境况还比较艰难。

五、集中供养“五保”老人就医难。全县现有22所敬老院（不包括即将竣工的池河、吴圩两院），只有定城镇敬老院设有医疗室，“五保”老人有病得不到及时就医，外出就医又没有经费，形成看病难的问题。

四、关于敬老院建设的几点建议

（一）抓好现有敬老院的管理，保障院民基本生活、丰富业余文化生活。建立健全规章制度，用制度来规范工作和服务，充分发挥敬老院管委会作用，加强对敬老院工作监督管理，在保障“五保”老人衣、食、住、行、医最基本生活问题的基础上，组织和领导五保老人开展一些棋牌类、书画类、文艺类活动，丰富他们的生活，真正让老人们在敬老院老有所养、老有所乐、老有所为。

（二）发展院办经济，化解经费难题。充分利用敬老院现有耕地、菜地，种植蔬菜类农田作物，扶持敬老院开展投资小、无风险、见效快、易于掌握的家畜家禽饲养，如猪、鸡、鸭、鹅、鱼等，努力提高院办经济收入，补贴院民生活。

（三）完善基础设施，提高管理服务水平。要加大对敬老院的投入力度，更换敬老院的陈旧设备，添置新院民生活必备物品。为供养人员建立健康档案，与就近医疗机构联网。达到60人的应单独设置医疗室，配备简要的医疗保健器械；餐厅配备必要的日常用具消毒设备，厨房配备和面机、面条机、馒头机等设备，以便更好的为“五保”老人服务。

（四）加大敬老院新建扩建力度，努力提高集中供养比例。目前我县敬老院收住能力只有2600人，集中供养比例低，还需要加大扩建和新建力度。在全面完成“十一五”规划任务的基础上， “十二五”期间应加大资金投入，新建可供养300人的中心敬老院6所，供养200人的敬老院12所，供养150人的敬老院4所。全县设床位5000张左右，“五保”集中供养率达60%以上。

（五）建立长效机制，提高管理水平。规范管理是敬老院发展的关健。要从当地实际情况出发，建立行之有效的院民管理委员会，和院民议事会议制度，完善各项制度，坚持用制度管理、服务、办事。同时要加强管理服务队伍建设，尤其是选好敬老院院长。要面向社会公开、公平、公正招聘院长和服务人员，优先将尊老敬老、充满爱心、乐于吃苦、甘于奉献、会管理的同志选拔到院长岗位上来。要加强业务培训，不断提高管理水平和业务素质，建立一支责任心强、业务素质好、勤劳细心的服务队伍，切实提高服务水平。依靠服务队伍热情周到的服务，使“五保”老人深切感受到党和政府对他们的特殊关怀，充分体现党和政府温暖和社会主义制度的优越性。

   五、对发展社会养老事业的建议

（一）应从宏观角度满足敬老院的社会需求。当前，人口老龄化与经济转轨、社会转型相叠加，老龄问题与利益格局调整、思想观念变化相交织，已经并将进一步成为我国改革发展中不容忽视的全局性、战略性问题。“如何化解养老之忧”，具有一定的广泛性。许多子女在外打工或创业的空巢老人，都希望“老来乐”且不累赘儿女，儿女们也希望家乡的老人生活在物质和精神上更丰富。因此，不单单是“五保户”想住敬老院，只要敬老院办得好，对不是“五保”的老人实行有偿服务入住敬老院，必将受到社会广泛的欢迎和认同。这是一个大的趋势，因为“银色浪潮”所带来的养老问题备受社会各界关注。我们这次在调研中，就遇到几位不是“五保”的老人问他们能不能入住敬老院？乡镇和民政部门的负责同志只能回答：“暂且还不能，因为一是目前的敬老院的服务和补贴对象只是‘五保户’；二是敬老院对社会开放目前条件还不具备。”这就说明了一个问题，即敬老院的社会服务功能扩展有强烈的社会需求，我们应当从坚持科学发展观、构建和谐社会的战略高度来认识这个问题。而现实在的状况是：“城里养老条件好，难在没床位；农村养老空气好，难在条件差，不是五保住不进；身有病残不能自理，难在无处收；退休工资收入低，难在有偿服务价位高”。这次调研显示，农村老人赡养存在着劳动负担重、供养水平低、生活照料少、精神赡养缺、医疗条件低、文化生活贫乏等问题。我们认为，在经济发展水平远低于城镇的农村，人口老龄化所带来的问题更为突出，在城乡二元体系下，大量农村劳动力向城市转移，导致农村的老龄化程度高于城镇，使农村的地区成为我国经受人口老龄化冲击最严重的地区，而我县目前的敬老院仅能看作是社会养老问题的一个“破题”之作，而宏篇巨作尚需靠县、乡镇各级政府和民政等相关部门长期共同努力去探索去实践。

（二）要建立以救助型、福利型和市场型养老机构为主体的养老体系。政府在着力搞好“五保户”养老的同时，应将完善老年人各项社会保障制度作为民心工程加以建设。发展养老院、家政服务、社区养老服务、休闲设施、医疗保健等养老产业，清除阻碍非公有资本参与营利性养老服务机构的体制性障碍，制定和完善扶持老龄产业发展的优惠政策，培育老年产品市场，鼓励非政府组织、社会团体参与养老事业。因为社会化是解决养老问题的必然选择。我县应在加大“五保户”养老保障力度的同时，也应着手研究“乡镇敬老院拓展社会养老有偿服务功能”、“城镇社区养老机构建设”等问题，增加老年公寓、托老所，日间照料中心等养老单元，同时建设社区医疗卫生服务站、老年人护理院等医疗护理设施，还要规定城乡新建社区内预留老年活动中心、健身中心等文体活动中心等文体活动设施，倡导养老机构还可以提供入户陪护、紧急援助、健康巡访服务等等。建议我县在制定“十二五”经济和社会发展规划时，应将社会化养老事业列入发展规划，加大社会养老机构的建设，增加养老床位，改善服务功能，为养老事业发展预留空间；县乡政府在加大社会养老事业投入的同时，也应激励社会各界尤其是民间等多种渠道加大对社会养老事业的投入，县政府可以制定具有可操作性的优惠政策，对社会性养老机构和建设用地、水、电、气等给予优惠和保障；对于慈善性资金兴办的非营利性民办养老机构，还可以参照床位数、收养人数、入住率等指标给予一定的运营补贴；对民间资本投向养老地产，以适应中、高档养老需求的政府应加以鼓励。

总之，我们认为社会养老事业是个庞大而复杂的系统工程，必须长期努力，积极创新养老发展模式。建议县政府在“十二五”规划中，就研究建立以救助型、福利型、市场型养老机构为主体的社会养老体系。求助型养老机构主要解决“五保”、城市“三无”人员、失去生活自理能力的老人等基本养老问题；福利型养老机构主要为那些既不是求助服务对象，也无力支付市场养老机构服务的普通老年群体提供服务，可采取个人、社会、政府三方承担的方式进行；市场型养老机构的发展方向。而这三种机构形成的社会化养老体系的建设和发展，无疑离不开政府的高度重视和积极地组织、鼓励和引导！